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郧文聚:加强标准化工作 推动高质量发展
作者:来源:中国标准化添加时间:2019/01/09
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标准是国家的基础性制度,是经济社会活动的主要技术依据。自2000年以来,自然资源部土地整治中心(原国土资源部土地整治中心)紧紧围绕土地整治和耕地保护业务需求,积极开展土地整治技术标准体系建设,在推进土地整治工作制度化、规范化、科学化等方面取得了重要进展。截至目前,我国土地整治、耕地保护领域已发布实施了5项国家标准、27项行业标准、150多项地方标准,初步形成了以“项目管理”为需求,以“过程控制”为重点,由国家标准、行业标准和地方标准共同组成的土地整治技术标准体系,在土地整治、耕地保护领域基本实现了“有标准可依、按标准实施”。土地整治标准化建设已成为项目实施、监测监管工作的重要组成部分,发挥了基础性支撑作用,有力地支撑了土地整治、耕地保护等政策的落地,有力地保障了各类土地整治项目的顺利实施,有力地促进了土地整治事业规范化、可持续发展。

为此,《中国标准化》杂志社记者采访了土地整治中心副主任郧文聚,请他谈一谈加强标准化工作、推动土地整治高质量发展的经验体会。

记者:我国土地整治标准化建设取得了哪些成就?

郧文聚:整治中心主要负责全国土地整治工作,同时也是全国国土资源标准化技术委员会土地整治、保护分技术委员会(TC93/SC7)秘书处的挂靠单位。从1998年组建至今,整治中心历届领导充分认识到标准化建设对事业发展的重要性,高度重视土地整治、耕地保护领域的标准化工作。在部领导和有关司局的指导下,始终坚持把土地整治标准化建设作为一项核心职能和基础性工作来抓,积极顺应土地整治事业发展的需要,认真落实《全国土地整治规划》、《国土资源标准化发展规划》和年度标准制修订计划,在标准研究、立项论证、体系建设、标准编制、审查报批、宣贯培训、实施评估等方面,不断加大工作力度,取得了一定进展。

自“秘书处”成立以来,共组织审查了39项标准,其中由国家标准委颁布实施国家标准5项,国土资源部颁布实施行业标准27项,修订后颁布实施的行业标准7项,目前还有列入标准制修订计划的国家标准8项、行业标准6项,正在开展预研究的行业标准6项。此外,在国家标准、行业标准的引领下,整治中心还加强对地方标准化建设的指导,协助地方开展了156项地方标准的编制工作,其中以DB编号发布的地方标准就有20项。应该说,通过近20年的努力,在标准化建设上,初步形成了以“项目管理”为需求,以“过程控制”为重点,涵盖了土地整治项目调查、规划、可行性研究、造价、设计、施工、监理、验收、评价以及耕地保护、调查、监测、评定等工作序列,由国家标准、行业标准和地方标准共同组成的技术标准体系,土地整治各项工作基本实现了“有标准可依、按标准实施”的目标。

实践证明,标准化建设已成为国土资源部门土地整治、耕地保护的重要组成部分,发挥了重要技术支撑作用,有力地支撑了土地整治、耕地保护、土地节约集约利用等土地政策执行,有力地支撑了国土部门支持乡村振兴、脱贫攻坚、生态文明建设、高标准农田建设等国家政策实施,有力地推动了土地整治项目实施管理工作的规范化、制度化、科学化,有力地促进了土地整治事业健康、有序、可持续发展。

我这里有一组数据可以说明标准化工作的重要性:在2000年的时候,全国土地整治年资金投入不到20亿元,项目数量不足200个,各级土地整治机构工作人员约2500人;到了2016年的时候,全国各级土地整治项目年资金投入超过1000亿元,项目数量超过10000个,各级土地整治机构工作人员大约23000人。16年间,全国土地整治项目数量和规模增长了近50倍,而各级土地整治工作人员增加了不足10倍,而且项目出问题的少了,项目管理的规范化程度明显提高,足见标准化工作对推动事业发展的作用。

记者:我国土地整治标准化建设有哪些主要做法?

郧文聚:一是注重顶层设计,开展标准体系研究。为了从总体上把握土地整治、耕地保护领域标准化建设工作,规范土地整治、保护标准的编制工作。整治中心组织力量开展了土地整治技术标准体系研究工作,形成了“十二五”时期土地整治技术标准制修订规划。2013年以来,为适应新形势下土地整治发展的需要,整治中心面向“十三五”,再次开展了土地整治技术标准体系研究,向全国31个省(区、市)发放了调查问卷,到有关部门、有关省区开展实地调研,在借鉴相关部门标准化工作经验的基础上,结合土地整治事业发展的需要,系统构建土地整治技术标准体系,提出了土地整治标准建设的目标和任务,提出了88项标准项目,为“十三五”标准化制修订计划和发展规划的编制奠定了基础。

二是围绕大局,面向需求,积极参与国家标准的制定。“十二五”以来,围绕《全国高标准农田建设总体规划》提出的目标任务,在部有关司局的直接指导下,积极协调国家发改委、财政部、农业部、水利部、国家林业局、国家统计局、国家标准委等部门,联合开展《高标准农田建设通则》、《高标准农田建设评价规范》国家标准研制。2011年以来,结合《土地复垦条例》发布实施,及时制定了《土地复垦质量控制标准》、《土地复垦方案编制规程》和《土地复垦项目验收规程》等行业标准。2012年以来,根据国家加强耕地质量管理新的要求,及时制定了农用地质量分等、定级、估价3个国家标准,有力地拓展了土地整治业务范围,巩固了事业发展的基础,支撑了国家重大业务布局和需求。

三是注重前期研究工作,科学制定标准。土地整治包括土地整理、土地复垦、土地开发和土地修复等内容,涉及专业面广,工作程序复杂。由于开展时间短,专业基础薄弱,多数专业还没有形成稳定的学科基础,也没有较成熟的实践经验。故此,在技术标准制修订中,需要特别加强标准立项前的管理工作,加强标准预研究工作环节,并根据研究内容的实用性、可操作性和成熟度,再行确定是否将该标准立项,必要时增加标准立项审查环节,并根据专家意见集体商定是否纳入年度标准制修订工作计划。自2011年以来,每年提出的标准项目10项以上,但能够转化为标准不超过5项。

四是与业务司局和部门紧密联系,加强工作沟通。面向国家重大战略布局,紧跟部门业务需要,部署标准研制工作,是标准化工作的首要条件。2000年,在主管司局的指导下,整治中心编制了《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理项目规划设计规范》、《土地开发整理项目验收规程》和《土地开发整理项目预算定额标准》等标准,指导了第一批国家投资土地开发整理项目实施。2012年开始,按照国家有关高标准农田建设部署,及时编制了《高标准基本农田建设标准》、《高标准农田建设、通则》,统一全国高标准农田建设标准。在国家标准《高标准农田建设评价规范》制定中,主动与国家发改委、财政部、农业部、水利部、国家标准委等部门沟通,消除分歧,按时完成了标准编制工作。

五是注重多专业融合,及时将科技成果转化为技术标准。土地整治是指对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理,对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用,提高土地利用效率和效益的活动。按照《土地管理法》的解释,土地整理是对田、水、路、林、村的综合整治,主要对象为农用地。现有土地整治业务涵盖高标准农田建设、农村土地整治、建设用地整理、未利用地开发、土地复垦等。按照有关学者的研究,土地整治涉及到土壤学、生物学、地质学、工程学、环境学、景观学、生态学、水利学、材料学等13门学科,专业技术复杂,工作序列涉及调查、规划、评价、建设、利用和管护等技术环节。通过多专业研究,总结土地整治技术规律,及时将科研成果转化标准。

六是注重标准的宣贯培训,推动标准实施。为了推进已颁布标准的顺利实施,近年来,整治不断加大标准的宣传、培训力度。对于已颁布的标准,及时在有关媒体上刊登解读文章,以便大家正确认识、理解标准。同时,及时组织举办土地整治技术标准培训班,对土地整治从业人员和中介机构人员进行集中培训,增加了社会人员对土地整治标准的认识,扩大了土地整治工作的影响力,提升了土地整治标准的执行力。近年来,全国共有来自不同层面的土地整治专业人员10000余名技术人员参加了培训,既增加了从业人员对标准的理解,也提高了标准的认知度和社会影响力。

18年时间不长,土地整治标准化工作已成为国土资源标准化工作的一个缩影,且成为样板工程。虽然在标准化建设中取得了一些成绩,但和经济社会发展对土地整治工作的迫切需要和部对标准化建设提出的新要求相比还有一定的差距,在土地整治领域,仍存在事业发展引导滞后、技术标准体系尚不统一、标准化工作机制有待健全、编写人员的专业能力尚待进一步提高、与其他部门标准协调力度不够等不足,需要在下一步工作中予以解决,不断提高标准化水平。

记者:谈一谈您对今后一段时期土地整治标准化工作的设想

郧文聚:20183月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,提出组建自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。面对新的职责定位,整治中心需要进一步拓展内涵和外延,推动土地整治向国土整治、生态保护修复转型发展,积极与乡村振兴、区域协调发展、生态文明建设、脱贫攻坚等国家战略有机结合。当前,将按照党中央国务院和部党组关于土地整治工作的总体要求,着力推进国土综合整治和生态保护修复等方面的标准化建设,全面提升土地整治标准化水平,拟主要抓好以下几个方面的工作:

一是建立以山水林田湖草生态保护修复为重点内容的国土综合整治标准体系。围绕山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的总体要求,立足《全国国土规划纲要》提出的“四区一带”国土综合整治格局,分类开展城市化地区、重要农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区及海岸带和海岛地区等综合整治标准的研制,重点围绕土地、矿产、水利、森林、草原、海洋等自然资源生态保护修复工作,科学构建国土综合整治技术标准体系,科学划分国家标准、行业标准、地方标准和团体标准的制修订范围。

二是做好重点领域内重要标准的制定工作。2017年中央4号文件提出了“加强耕地数量、质量、生态’三位一体’保护”的新要求。加强耕地管控、建设、激励多措并举保护,开展耕地数量、质量、生态的调查监测评价是当前农村土地整治的重点工作。2017年,整治中心申请了国家标准《农用地质量调查监测评价规范》和NQI国家重点研发计划,通过土地复垦与生态修复通用技术标准研究,计划形成38项国家标准。近期,将重点加强上述国家标准的制修订工作。

三是建立新形势下国家、行业和地方标准衔接制的制修订工作机制。为适应国家标准化工作改革的新形势,满足不断发展的土地整治事业的需要,积极探索多元化的标准制修订工作机制,积极引进社会多方力量共同参与土地整治技术标准的制修订工作,建立国家、行业和地方标准相互衔接的标准体系,进一步加大对地方标准制修订工作的指导,建立上下联动、相互支撑的标准化工作机制,配合部积极推进地方标准备案制度的落实,加强对地方标准的管理,实现土地整治标准编制统一性、计划性和规范性。此外,要继续加强分技委秘书处的建设,切实履行好分技委职责。

四是加大土地科技创新,将创新成果及时转化应用。2017年以来,按照部党组的统一部署,整治中心负责组建国家土地工程技术创新中心。围绕国家工程技术创新基地平台建设,整治中心组织有关高校、科研单位和地方土地整治机构,从土地智能测控技术与设备、土地整治工程技术与装备、土地复垦与生态修复技术、土地质量提升与复合利用技术四个方向,遴选了一批共性关键技术,汇编成《土地工程技术创新优先方向与关键技术》,明确了近期开展创新技术22项、工程建设模式5项、形成技术标准66项,全面启动了土地科技创新工作。

下一步,将围绕上述四个创新方向,加大土地科技研发力度,并及时将创新成果转化为技术标准,更好地服务于当前土地整治、耕地保护工作。

记者:谈一谈您对土地整治标准化工作的一些感受?

郧文聚:做好土地整治技术标准体系的顶层设计是标准化工作的重中之重。2015年国务院印发的《深化标准化工作改革方案》、《国家标准化体系建设发规划(2016-2020年)》均提出,把政府单一供给的现行标准体系,转变为由政府主导制定的标准和市场自主制定的标准共同构成的新型标准体系。加快现代农业和新农村建设标准化体系建设,完善工业领域标准体系。加强森林、海洋、土地、能源、矿产等自然资源保护标准化体系的建设。2017年《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》提出,加快国家标准体系建设,加快国家质量基础设施体系建设。健全农产品质量标准体系,实施农业标准化生产和良好农业规范。

1998年整治中心成立以来,历届领导均把土地整治标准体系建设作为标准化工作的重点。先后开展了三次土地整治技术标准体系研究。特别是2013年以来组织开展的第三次土地整治标准体系研究,集合了近20年土地整治理论研究、业务实践和科技创新成果,构建了涵盖土地整治专业门类、功能序列,以及国家标准、行业标准和地方标准等多要素组成的土地整治技术标准体系,研究提出了88项土地整治标准,对于指导土地整治、耕地保护领域标准制修订工作提供了科学依据,同时也为国土综合整治标准体系研究提供了有益的经验借鉴。研究提出的土地整理、土地复垦、土地开发、土地修复等专业门类,以及综合、调查与评价、用地标准、规划、建设与管理、工程技术、材料与装备等功能序列,也为土地整治学科发展和科技创新指明了方向。

可以说,三次标准体系研究一次比一次深入,特别是最近一次的研究,将土地整治与生态文明建设、耕地“三位一体”管护、土地资源节约集约利用、高标准农田建设、土地工程技术等工作结合在一起,将土地整治与学科建设、管理标准和工作标准等需求相融合,提出了系统完善的技术标准体系,指导了“十二五”以来的土地整治标准化工作,这是一次较为科学完善、系统完整的标准体系成果。

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